作者：陈拂晓 来源：GovChina中治研
自从2002年党和国家提出开展电子政务建设以来整整六年过去了。电子政务建设究竟应该怎样评价？不容否认，推行电子政务使政府的工作质量和工作效率取得长足进步，发挥了巨大作用，在政府对公众服务上也取得了显著进展，这些成就有目共睹。从信息化的大环境上看，信息技术飞速发展使信息化的门槛大幅度降低。我国网民数量迅速超越1亿人，跃升至全球第二位。公众与互联网的互动已经形成了巨大的、影响深远的网络经济和网络舆论阵地。大环境已经为电子政务加快发展，健康发展，更好更快地推动我国社会进步创造了前所未有的机遇。我们原本拥有机会在电子政务方面实现跨越式的发展使之与我国的经济社会发展相适应。然而，我们必须正视的现实是，按照联合国关于电子政务的评价体系，我国在2006年全球电子政务建设的排名中位居第57位，在2007年位居第65位，与我国在国际上的大国地位极不相称。我们已经落后于印度并有拉开距离的趋势。是联合国的评价体系不符合中国国情，我们有理由可以不予理睬吗？中国国情绝不应当是我们为自己的落后辩解的理由。在数千年的人类文明史中，中华民族曾长期全球领先，落后只发生于近代。是党和国家对电子政务不够重视吗？从党的十六大起，电子政务在经济社会发展中的地位不断提高，到十七大时包括电子政务在内的信息化已经提升至国家发展战略的全局高度。党和国家为电子政务发展下发了众多文件，多次召开重要会议，领导同志做出过大量的批示。今年3月从我国IT咨询公司的市场年会上获悉，2007年全国在电子政务上的总投入达到657亿元人民币，比上年增长了19.6%，照此计算，全国两年的总投入超过1200亿元。由此可见各级国家机构对电子政务的重视程度。一个尖锐的问题摆在我们面前，如此巨大的投入与取得的成绩相比是否成比例？我国电子政务的绩效是否得到国家和国民的满意和认同？从新一届政府在机构改革中调整了信息化建设的管理体制看，从多项党中央制定的明确的电子政务目标至今未能实现看，毋庸讳言，我国电子政务的发展状况是不能令人满意的，这确实是一个值得深入反思的问题。
就发展的本质而言，找出存在的不足和问题，认真分析研究，总结经验并提出改进措施从来都是极为重要和不可缺少的，是事物进步的原动力。回避和不谈问题就无从总结经验，就会阻碍发展。认真反思六年来的电子政务建设是完全必要的。
我国各级党政机关在电子政务上都做出了很大的努力，甚至在每个局部和环节上的做法都有道理。但是，电子政务是关系到国家、企业、公众的全局性的宏大的社会工程，从整体部署上看，从各个环节的衔接上看，它要求的不仅是在党政等机关使用现代信息技术，还要求利用现代管理、现代教育等全方位知识推动全社会范围的创新。《地球是平的》一书的作者托马斯.弗里德曼指出，引入一项新的技术或平台，并不能大幅提高劳动生产率。只有当新技术或者新的技术平台与新的经营方式结合起来后，劳动生产率才会出现跃升。电子政务也是同样，只有在电子政务发展的整体环境上进行制度创新和管理创新，我国电子政务才能健康、持续发展，才能真正迸发出巨大的社会效益。
1、电子政务健康发展需要良性的保障环境
六年来的实践已经充分证明，电子政务健康发展不是由资金和现代信息技术决定的，而更多的是由现代管理和现代教育共同决定的。只有制度创新和管理创新才能为电子政务的持续发展提供良性的保障环境。
电子政务健康发展需要什么样的保障环境？中外成功的电子政务实践告诉我们：必须有创新的管理体制，能够对电子政务发展进行及时有效的规划、组织、协调和指导；必须有创新的建设模式，通过责任制有效地实施投资监管，成本控制，运行维护，绩效评估和资源整合，并推动社会进步；必须有创新的法律法规和标准规范，保障电子政务建设管理纳入制度化和法制化的轨道；必须有创新的社会效果，支撑政府以管理创新和职能转变为标志的改革，降低行政成本，拉动产业发展，推动科技进步，扩大国民信息化教育，不断提升企业、公众对政府服务的满意度。没有制度创新和管理创新，便很难为电子政务营造出这样的良性发展环境。
仔细审视我国的电子政务发展环境，不能不说确实存在着许多值得深思和有待改进的地方。
2、创新管理体制是提高电子政务绩效的首要保障
六年来我国电子政务绩效不能令国家和国民满意的根本原因是管理体制不够健全和缺乏创新。纵观我国电子政务的管理体制，自2002年8月，我国全面建设电子政务的战略任务以中央文件的形式下发后，面向跨党委、人大、政府、政协、高法、高检等大系统，跨全国副省级以地方政府的电子政务管理体制没有及时得到完善。极为令人遗憾的是，作为跨大系统的国家信息化领导小组的办事机构，没有被赋予指导和协调职能并长期得不到改进。这就如同司令部中只有司令官而没有参谋部，没有机构去组织、协调、指导、检查、评价电子政务战略任务的落实情况，没有机构去研究解决存在的问题。我国电子政务缺乏总体规划，缺乏顶层设计，缺乏整体布局，缺乏具体指导，甚至2002年文件下发后即出现的“什么是内网？什么是外网？”的问题至今没有明确的解答，部门和地方的电子政务建设长期陷入各自为政,各行其是，不能不说与此直接相关。2006年2月，国家信息化领导小组下发了“国家电子政务总体框架”的重要文件并召开全国电子政务工作会议贯彻落实。文件和会议都着重强调建设的重点是信息资源开发利用和跨部门互联互通与业务协同。但是时至今日跨部门的系统建设与应用仍然是我国电子政务建设的老大难问题，国家下达的多项重点电子政务建设任务亦因跨部门的管理问题未能按时完成。
长期以来我国主要依靠行政方式解决建设与管理问题。对于信息资源共享和跨部门电子政务应用这类信息化建设项目，也一直沿用由某部门牵头的传统作法。但是，信息化建设的协调比传统政务协调要复杂得多，其客观规律要求在全应用项目建设范围内对所有参与方都要具有可行性、可用性、可靠性和可管理性，才能保证其成功和持续发展。其中，比技术重要得多的是协调与管理。实践证明，仅仅依靠行政命令和先进的技术方案是不够的，跨部门的应用需要真切实际的共同建设。它包括共同研讨需求，共同规划方案，共同选择技术与标准，共同划分建设阶段，共同研究投资策略，共同参与建设和管理等，这就需要制度创新和管理创新的保障。
在国家层面缺乏协调造成了跨大系统、跨部门、跨地方的电子政务应用创新不足，驱动乏力，进展迟缓，至今乏善可陈。问题是在长达六年的时间里，不具备建立行政化的管理体系就真的不可能建立有效的协调机制吗？也就是说除了行政化的方式外就没有其它方法了吗？答案是否定的，即通过多部门共同建立一种以民主协商为主要手段的协调机制，它不是官方的、正规的管理体系，但是可以将跨部门共建的任务，通过共同努力，形成共同认识，实现共建共享。这是一项管理创新。
国务院办公厅曾经建立过这样的协调机制，并在没有向国家申请专项建设经费的情况下与全国各地方政府和国务院各部门共同建成了全国政府系统两代数据通信网络及相关应用系统，为政府的跨部门、跨地区信息共享做出过贡献。
1988年3月，办公自动化在全国政府机关起步不久,时任国务院办公厅秘书局局长、负责这项工作的刘冰清同志敏锐地发现，办公自动化是时代发展的必然趋势，是政府机关一项高投入的基本建设，如果由各地政府办公厅各自建设，没有统一的协调指导，势必会出现一个个“信息孤岛”，这将影响政府办公厅高效率履行其“三服务”的职能，低消掉办公自动化带来的成效。在征求部分地方政府负责这项工作的同志们的意见和得到国办领导的支持后，国办秘书局在山东泰安召开了有上海、江苏、福建、山东、山西、吉林、辽宁、河北等八个省、市办公厅分管办公自动化工作的负责同志及负责技术工作的处长参加的“办公自动化研讨会”。会上联合发起并成立了“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”。冰清同志和八个省、市负责办公自动化工作的领导同志为指导小组成员，研究、协调、指导和决策跨地区办公自动化的重要事项。同时成立了以国办和八个省市办公厅的办公自动化建设处、室领导为成员的“技术咨询小组”，负责从技术上落实协调小组明确的建设任务。冰清同志是曾在周总理身边工作并自解放以来一直在国务院办公厅工作的老大姐，有着很高的威望。但是她从不以中央政府的官员自居，在她和其他几位老同志的通力合作下，她所倡导的这个非官方的协调小组建立了完善的民主协商机制，制定了章程，规范了工作上的平等和民主程序，这种充满平等协商和充分尊重各种意见的优良作风，很快就在全国政府系统办公自动化建设中发挥了核心作用，全国政府办公厅系统的办公自动化建设开始走向规范化、系统化和制度化。1992年5月，在“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”的领导下，经“技术咨询小组”多年研讨，集体编写了“全国政府办公厅系统办公自动化规划纲要（稿）”，其政策与管理部分经国办秘书局领导进一步修改并报国务院领导同志批准，以国办发[1992]25号文件形式下发全国各地区、国务院各部门。这是国务院办公厅下发的第一个关于开展办公自动化建设的正式文件，其明确提出的“以需求为导向，以应用促发展”的建设原则至今仍有着巨大的理论意义和实践价值。同年8月，国务院办公厅在北京组织了有八省一市及国务院办公厅秘书局参加的“办公自动化成果展示会”，振奋了人心，交流了经验。几乎所有的党和国家领导人都出席了展会并题词鼓励。从1993年始，国务院办公厅秘书局每年下发有关办公自动化建设的年度建设指导书，具体部署、协调、指导和规范当年的建设工作。1994年9月，国务院办公厅在西安召开工作会议，在会上宣布“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”完成了历史使命。应全国各地方政府的要求，国务院办公厅与全国各省、自治区、直辖市政府办公厅共同发起成立了“全国政府系统办公自动化协作网”，进一步完善了民主程序，选举产生了理事会和技术咨询组，制定并投票通过了更加完善的理事会章程和技术咨询小组章程，明确了在组建全国性的政府大型办公自动化应用项目时，在制定技术标准、实施方案，及做出行政决策的全过程中必须遵循的民主决策程序。在刘冰清同志管理思想的教诲下，国办和全国各地方政府的同志无不身临其境，身体力行，通力合作，共同奋斗，不断地发挥集体智慧，开创政府办公厅系统办公自动化工作的新局面，不断取得了一个又一个的胜利。直到多年以后，许多亲历者才在后续的实践中更加深切体会到刘冰清等那一代领导的人格魅力和高超的管理智慧。
六年来的实践告诉我们，在政府信息化过程中，创新才有出路，墨守管理上的陈规，不发挥集体智慧，再好的条件也难有建树。国务院办公厅曾经建立的跨部门、跨地区信息化建设协调机制及其经验对今天的电子政务建设仍然具有指导意义。
缺乏及时有力的指导对于一项投入巨大的社会工程来说是致命的。六年来的实践证明，缺少旗帜鲜明的指导意见，明确支持什么，反对什么，大力推广先进，总结后进是绝对不可或缺的。只凭少量的内部刊物宣传和自发的交流不但作用有限，还有可能造成谬种流传。电子政务项目的投资规模因误解、模仿和攀比而不断扩大；时至今仍是千篇一律和大行其道且造成巨额浪费的硬件“双机热备份”方案；无不直接与国家层面上缺乏指导相关。
针对管理体制上存在的问题，《国家电子政务总体框架》明确要求：“要加快推进各方面改革，使关系电子政务发展全局的重大体制改革取得突破性进展，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的电子政务管理体制。”；“把电子政务建设和转变政府职能与创新政府管理紧密结合起来，形成电子政务发展与深化行政管理体制改革相互促进、共同发展的机制。”。两年多已经过去。人们希望新一届政府的行政管理体制改革在电子政务的管理体制上有所突破，有所发展，有所创新。因为，在国家层面，这个问题如果得不到真正解决，电子政务的发展环境就不可能从根本上改善，就很难摆脱在低水平上重复和绩效不佳的状况，国家电子政务甚至有可能归于失败。
3、创新建设管理，推动电子政务与信息产业双发展
六年来，在电子政务的建设管理上虽然不断取得进步，但从总体上讲，大环境仍然不利于电子政务健康发展的局面没有从根本上解决。由于一些新问题的出现，我国电子政务健康发展面临更加严峻的挑战。
第一，政府对电子政务的投资体制和审批方式存在明显的不足。国家对电子政务项目的投资至今仍然是多渠道投资。由于国家的众多部门都在投资，由此引出投资的审批标准不同，专家论证的标准不同，项目监管方式和方法不同，项目成果评审和验收标准不同。同时，由于审批结果的不确定性，造成同一个项目在不同部门同时申请和重复投资的现象。这种投资体制不可避免地会造成管理混乱和资金浪费。我国在电子政务项目审批和招投标的方式和程序上虽然有进步，但却逐渐归于基本建设工程的审批形式，出现了不断复杂化，有些方面甚至达到繁琐的程度。由于这种审批形式基本上违背了信息化的客观规律，造成无论怎样“改进”和无论显得如何“周到和公平”，这种审批形式都无法解决其中存在的不公平和不正之风问题。这是由于信息化项目比基建工程要复杂得多，它与业务有太多和太密切的联系，它需要甲方全方位的参与，需要拥有决策权，这完全不同于基建项目招投标的情况。我们当前这种由招投标决定技术方案、设备选型和承建单位的作法已经被国内外信息化实践充分证明是不可行的。世界各国在电子政务的投资和审批，绝大多数都是集中统一管理的。北京、广州、上海、青岛等地方政府在电子政务项目投资管理上，信息办参与项目方案的统一审批，仅仅这项管理创新，就杜绝了项目重复申请，由于标准统一，为国家节约了大量资金。统一投资体制对绩效考核也具有重要意义。统一的绩效考核指标会在实践中不断改进完善，逐步形成具有引领作用和导向价值的绩效评价标准，有助于形成推动电子政务健康发展的重要动力机制。
第二，电子政务的内部和外部管理缺乏制度化安排和推动发展的思考。我国党政机构内部电子政务建设和管理的负责人肩负着业务与技术相结合的桥梁作用，需要既懂机关业务又懂信息技术并具有使之合理结合的创新思维素质，是全新的一类公务员。国内外实践证明，这类信息主管对一个机构的信息化绩效有着巨大作用，他们被赋予相应的责、权并对此承担行政和法律责任。但我国的信息主管似乎并不承担法律责任，集中体现在失败的电子政务项目无人承担责任。尽管电子政务投资规模逐年扩大，但是在关乎项目责任制，特别是项目责任人方面却鲜有制度化的安排，更谈不上对责任人的培养和建立并不断完善责任制（如国外的首席信息主管（CIO）制度）的组织、制度安排问题。这种无项目法律责任人和项目评审专家组亦不承担法律责任的状况使越是“周到和公平”的项目评审形式，就越可能成为失败项目的挡箭牌，进一步加剧和助长了不负责任。投入巨大而又无人承担失败责任的项目建设其结果可想而知。我国出现了在项目方案制定上，“谁的官大听谁的”的奇怪现象。在信息技术飞速发展，设备性能成倍增加，信息化的门槛大幅度降低的今天，我国非但没有利用信息技术进步带来的巨大便利实现电子政务和社会信息化更大规模的普及、深入和跨越式发展，反而是电子政务项目方案越来越脱离实际需求，投资规模越来越大甚至达到荒谬的程度，内部管理无人承担法律责任的制度化缺陷不能不说是产生这种现象的重要原因之一。面对信息化建设管理，国际上普遍实行首席信息主管（CIO）制度。尽管这种制度仍无法解决信息化过程中错综复杂的全部问题，但是首席信息主管们是承担着法律责任的信息化的建设和管理者。他们职位的英文缩写又被解释为“职业生涯结束”，足以说明这个职位的挑战性和高责任风险。我国台湾地区实行CIO制度，信息主管在项目招投标中拥有否决权，有权提出意见并要求重新招标；参加评审的专家同样承担法律责任，受到公众质疑时需接受检调部门的调查。缺乏责任制的管理一定是无效的管理。
在电子政务的外部管理上，我们近几年出现了过于侧重监管而忽视推动发展的现象。以信息安全管理为例，为了确保信息安全，各监管部门出台了许多市场准入的行政许可审批。但是不能不看到，有些资质评审标准过分侧重在“管”上，对其可行性、可操作性和科学性考虑不够，有些甚至影响到电子政务自身发展和产业发展。比如，要求IT企业“必须在党政机关有业绩”和“必须有多少千万注册资金”的资质评审条件就不够科学。必须有业绩这一条断绝了新生企业入市的道路，助长了出借资质赚钱等弄虚作假；必须有高额注册资金这一条不但不符合高科技企业的本质是技术优势，反而将曾经为政府机构服务多年的一大批高技术企业扫地出门；不但使IT企业和科技创新蒙受损失，最终受害的还将是电子政务本身。我国信息安全的最高管理部门中央保密委员会制定的国家信息安全指导方计是：国家推动，社会参与，全局治理，积极防御，保障发展，适度安全。我们应当深刻理解和全面落实这项重要的指导方针，毕竟保障发展才是监管的根本目的。
无论是电子政务的内部管理还是外部管理，都应当充分考虑国家的产业政策和科技政策，都应当推动产业和科技发展。近些年来，我国电子政务建设中以保护政府投资为名出现的对中标的高科技企业的苛求不断升级，如苛刻的合同条款，随意不履行合同承诺，以企业垫资为先决条件等几乎成了普遍现象，严重影向了产业的发展和高科技企业的生存。为政府服务的IT系统集成企业数量在减少，规模在缩小，经营普遍不景气，不是技术实力而是公关成了企业生存的生命线。这样的大环境怎么能够推动建设创新型国家和拉动作为国家创新主体的高技术企业的发展呢？
帮助、指导和推动企业发展是政府的社会职责，不能推动IT企业发展的电子政务就不能说是成功的电子政务。我们在创新电子政务建设管理上仍然任重道远。
4、创新的法律法规和标准规范是电子政务持续发展的根本保证
2008年5月，我国“政府信息公开法”生效。全国各级政府以积极严肃的工作贯彻落实该法律，得到民众的普遍欢迎。法律的巨大作用为政府信息公开铺平了道路。六年来，我国电子政务的法律法规和标准规范不断出台，法律保障环境不断完善，发挥出越来越大的作用。但是，从总体上看，我国的法律法规和标准规范的发展还是落后于电子政务发展的实践要求。例如，“国家电子政务总体框架”明确要求：开展电子政务法研究，推动政府信息公开、政府信息共享、政府网站管理、政务网络管理、电子政务项目管理等方面法规建设。其中，电子政务法是带有根本性和重要作用的法律。可是从2006年2月至今，该法律的制定却少有进展。在2007年北京举行的亚太电子政务高峰会上，作为大会主题的法律环境建设问题，与会各国代表都持肯定态度，唯有我国的部分与会代表对中国是否需要制定“电子政务法”持疑问和否定态度。这不能不令人万分遗憾和不解。世界各国，特别是发达国家无不通过立法保障电子政务的发展。仅以韩国为例，韩国于2001年制定了全称为《关于“为了构建电子政府而促进行政业务电子化”的相关法律（部分修订于2003.5.15 法律 6871号）》的电子政府法并不断修订。这部法律分7章52条，近11000字。让我们看看韩国电子政府法所能发挥的作用，仅摘录几条的部分内容如下：
第二条（定义） 对本法律中使用的术语，定义如下。
“电子政府”是指：通过灵活应用信息技术，实现行政机关的事务电子化，从而使行政机关能够有效执行行政机关之间或对国民的行政业务。
“行政机关”是指：处理国会、法院、宪法裁判所、中央选举管理委员会等机构行政事务的机关、中央行政机关（包括总统所属机关以及国务总理所属机关，下同）及其所属机关、地方自治团体。
可以看到电子政府是实现包含司法、行政、立法在内的广义政府事务的电子化。我国将e-Government意译为电子政务导致出现“电子党务”、“电子警务”、“电子公务”等概念歧义。
第四条（行政机关的职责）
负责行政革新以及电子政府构建相关的业务联系。
革新电子化对象业务的处理过程。
当行政机关接到其他行政机关提出的，信息通讯网络连接、行政信息共享等电子政府的构建和运营相关协助邀请时，应该积极响应。
可以看到电子政务是面向行政管理改革的，法律规定了部门间互联、信息共享和协同必须积极响应。
第七条（业务革新先行原则） 在需要对行政机关的业务进行电子化时，应该预先对相关业务以及业务处理过程进行革新，使其符合电子化处理的要求。
可以看到业务流程创新是法律明令规定的。
第十一条（行政信息共享原则）行政机关所搜集和保留的行政信息应该向需要该信息的其他行政机关进行共享，而可以从其他行政机关获取可信赖的信息时不得另行搜集相同内容的信息。
可以看到信息共享是法律规定的，重复采集信息是法律禁止的。
第二十四条（行政机关的业务重组）
① 行政机关首长，在所管辖业务中引入信息通讯技术的过程中，应该事先对现有的组织结构及业务步骤进行重组，使其符合电子化处理的需求。
② 当根据第1项中的规定进行的业务重组范围涉于两个以上其他行政机关的业务相关联时，该行政机关首长可以向相关行政机关首长邀请协助，受到邀请的行政机关首长在没有特殊原因的情况下必须积极响应。
③ 行政机关首长应该制定一系列法令和制度，以便根据第1项以及第2项中的规定顺利进行业务重组。
可以看到法律明确规定电子政务最艰难的跨部门业务重组由一把手负责并需配套相应法令和制度予以保障。跨部门业务重组完全被置于法律框架之下。
韩国的电子政府法说明，电子政务的本质是推动政府行政改革和创新，其绩效依靠制度创新和体制创新，没有法律保障这些目的就不可能实现。我国六年来的实践亦充分证明，缺少法律法规环境的保障，不纳入法制化、制度化的建设轨道，无论花多少钱，采用多么先进的技术，电子政务在整体上就难于统筹协调和健康发展。 |
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